——基于政府治理创新视角
丁向权，韩建民
（甘肃农业大学管理学院，甘肃兰州 农业管理论文发表）
摘要：在全面建设小康社会的政策背景下，各地政府想要达成新一轮的治理目标，还要通过创新实现“精准扶贫”。基于这种认识，对“精准扶贫”的治理理念、治理能力与治理工具的创新问题展开了探讨，提出了参与治理、多元合作治理、精准治理等理念，并对政府提出了精准识别、结对帮扶、精准施策三种能力的创新目标，为政府治理提供了“互联网+”、“品牌化”、“试验田”等治理工具，以便为“精准扶贫”中政府的治理提供创新视角。
关键词：精准扶贫；政府治理；互联网+；试验田
0 引言
在贵州考察期间，习近平总书记对“精准扶贫”问题进行了一再强调，指出在全面建设小康社会的道路上，最艰巨的任务在农村，只有做到有针对性的开展扶贫工作，因地制宜的实现精准扶贫，才能真正的完成小康社会建设。对于各级政府来讲，“精准扶贫”则将成为今后开展贫困治理工作的重要导向，需要以此为核心实现理念、能力和工具的创新，继而保证国家提出的2020年全面建成小康社会的目标得以顺利实现。
1 “精准扶贫”中政府治理理念的创新
1.1 树立参与治理理念
从政府治理视角来看，在“精准扶贫”工作中，政府一直处于主导地位，民众则处于“被脱贫”状态。在脱贫工作中，贫困群众普遍缺乏主动积极性，不愿意参与扶贫工作，直接造成了扶贫、脱贫工作效率不高。而一些群众甚至出现了“耍流氓”的情况，将政绩作为胁迫政府的手段，以获得政府免费提供的物资。实际上，多数基层群众都拥有脱贫意愿。然而在“精准扶贫”的前期工作中，群众的意愿遭到了忽略，以至于在扶贫工作中群众缺少话语权，一些政府甚至直接采取“拉郎配”的强制性措施，导致政策实施未能取得理想效果。为解决这些问题，政府还应转变治理理念，树立群众参与的治理理念，确保贫困群众能够参与到贫困治理的全过程中，达到提高扶贫工作满意度和效率的目标。政府通过树立这一理念，也能对群众意愿和需求产生进一步了解，明确群众在脱贫工作中的主体地位，通过吸引、引导群众参与协调好群众与政府的关系，才能确保各项扶贫工作顺利开展，继而从根源上真正解决农村贫困问题。
1.2 建立多元合作理念
在贫困治理工作中，过于强调自身的主体地位，一味采用“输血”的方式开展“精准扶贫”工作，难以从根源上解决农村贫困问题。实际上，贫困治理也不应当由政府承担单一主体的责任，也无法单纯依靠政府解决问题。但在过去的扶贫工作中，政府总是一力承担治理工作，所以导致扶贫过程中出现了效率不高、投入不足等政府失灵情况。伴随着社会的快速发展，在市场经济体制下，政府还应认识到建立多元合作理念的重要性，由“浆手”变为“舵手”，加强对社会组织的合作，吸引民间力量参与贫困治理工作。树立该理念，也能使扶贫工作遵循市场规律，由农户、市场、社会等各自发挥各自的优势，以免农户过于依赖政府，同时借助社会力量环节政府资源稀缺的问题，增加公共服务供给。此外，借助各种社会组织的力量，也能深入农村贫困地区开展有针对性的帮扶工作，同时加强扶贫工作社会监督，因此有助于扶贫工作的高效开展。而在政府、社会和市场的协同作用下，则能完成全新“精准扶贫”格局的创建，形成多位一体的贫困治理模式。
1.3 体现精准治理理念
“精准扶贫”理念的提出，正是政府治理理念创新得到的成果，目的是深入推进扶贫工作的开展，达成全面建设小康社会的目标。但在实际开展工作中，政府依然延续过去的治理方式，按照自上而下、行政推动和部门主导的方式开展工作，实际体现了政府的治理观念仍未得到改变。因为按照这种思路开展工作，不是以贫困县就是贫困村的扶贫为重点，未能真正体现贫困主体和把握村民需求，容易导致腐败产生和资源浪费。因此在过去工作中，绝对贫困问题虽然已经得到了缓解，即多数贫困人员可以得到最基本的生活保障，但是相对贫困问题日渐严重，即农村贫困人口收入与城市贫困人口收入差距较大，造成这类人口成为了主要的扶贫对象。针对该问题，还要深刻理解“精准扶贫”强调的理念，即要避免出现“一刀切”的政策和项目，而是要以县为单位，树立分级负责、层层控制的精准管理理念，完成扶贫信息网络的建设，采取逐户制定帮扶计划的措施。树立该理念，则能超越区域层次进行扶贫，找准贫困户进行帮扶，以免出现资源错配问题。
2 “精准扶贫”中政府治理能力的创新
2.1 精准识别能力
政府在实际开展贫困治理工作时，首先需要实现贫困户的精准识别，才能确保资源得到有效传递。想要达成这一目标，政府必须拥有精准识别能力。现阶段，农村扶贫工作普遍存在贫困户识别偏离的问题，造成了资源分配不公的现象。在贫困户识别方面，还要以村干部为主。在实践工作中，村干部往往具有较强主导性，受社会关系的干扰，同时抱有不当得利的侥幸心理，一些村干部在基层进行“寻租”，在贫困户评定中未能公平开展工作。另外，一些村干部在扶贫工作中仅根据上级指标进行贫困户识别，导致一些贫困户被“漏出”，也造成了原本正常的农村家庭变成了“贫困户”。追根究底，与贫困与否的评价标准单一有直接的关系，即根据村干部的主观判断确定农户脱贫与否。想要提高识别的精准性，还要制定科学的识别标准，对贫困户建档立卡规模进行拓展，建立家庭人均收入、致贫原因、自我发展能力等多种指标，确定贫困户的返贫风险大小。针对风险达到一定程度的农户，可以安排其在2020年前进行贷款贴息、危房改造等政策的享受，以鼓励农户主动脱贫。为此，还要由贫困统计部门联合村委会、妇联、民政等多个部门进行合作，加强贫困户信息收集和共享，从而通过开展切实有效的摸底排查工作实现贫困户的精准识别。
2.2 结对帮扶能力
在扶贫资源有限的情况下，政府想要提高自身贫困治理水平，还要拥有结对帮扶能力。具体来讲，就是要联合人民团体、企事业单位、民主党派等开展帮扶工作。为达成这一目标，政府还要建立相应的制度，明确各主体的责任和权利。通过制定相应的财政制度、社会政策等，政府则能实现精准扶贫工作的统筹规划，加强对各扶贫主体行政监督和引导，继而使各主体通过有序合作开展帮扶工作。为鼓励企事业单位等组织机构参与扶贫工作，政府还要采取税收减免、捐赠税前扣除等措施，鼓励各种组织机构参与扶贫工作，实现对贫困户的结对帮扶、慈善救助等。针对新农村建设需求，政府可以在贫困农村完成金融信贷平台的建设，并对产业扶持项目进行聚集，完成新型农村生产经营模式的探索。此外，还应加强农村特色主导产业的培育，促使贫困农户通过适度规模化和专业化生产参与区域市场分工，保证农民按需生产。而由专业合作社、行业协会等组织联合贫困户进入市场，也能使贫困户参与扶贫和得到潜能的发展，确保精准扶贫的目标得以实现。
2.3 精准施策能力
“精准扶贫”工作的开展，要求结合贫困户的致贫原因采取有针对性的扶贫措施，确保群众能够尽快脱贫。然而就目前来看，政府开展的扶贫工作普遍被看成是简单的提供资金、改造危房和赠送生产资料等。出现这种情况，与政府采用的帮扶方式单一有关，反映出政府的精准施策能力较差。为增强政府在贫困治理中的精准施策能力，还要实施分类治理。具体来讲，就是将贫困户划分为特殊原因致困、客观原因致困、主观原因致困三类。其中，特殊原因致困主要为鳏寡孤独、丧失劳动力等特殊人群，需要采取政府兜底保障措施进行扶贫，为贫困户提供医疗救助、民政救济等。客观原因致贫主要为居住环境恶劣、土地贫瘠等客观条件导致农户贫困的情况，还要在提高贫困户经济收入的同时，加强贫困户的就业培训和劳务输出，必要时实施异地搬迁，以便从根源上进行贫困治理。主观原因致贫主要为市场适应力弱、自我发展动力不足等原因造成的贫困，还要从技术培训、小额信贷、农业保险等方面加强帮扶，同时通过教育引导激发农民自身主观能动性，促使贫困户主动脱贫。为保证扶贫工作成效，政府还要加强扶贫队伍建设，安排人员入驻农村进行扶贫监督，指导帮扶单位采取有针对性的措施开展扶贫工作，确保分类扶贫措施能够得到落实。通过不断提高政府精准施策能力，则能确保因各种致贫因素导致贫困的农户能够走上脱贫路径，并且有效规避扶贫资金非法挪用和挤占等问题的发生。
3 “精准扶贫”中政府治理工具的创新
3.1 “互联网+”治理工具
在不同时代，政府还要完成不同治理工具的开发，才能保证政策得到更好的落实。而在“精准扶贫”方面，政府过去主要采用的项目拨款、专项补助等工具在过去的工作中尽管发挥了较大作用，但是在全面建设小康社会的背景下发挥的功能有限。因此，为切实解决贫困攻坚地区的脱贫问题，还要实现治理工具创新。伴随着互联网时代的到来，也为政府扶贫工作的开展提供了新的路径。具体来讲，就是通过建设“互联网+”平台进行扶贫，确保资金、项目等能够精准到位。因为将贫困地区特色产业与互联网融合在一起，能够借助网络进行地区特色产业的宣传，吸引更多的企事业单位和机构组织到贫困地区投资建厂，带动当地经济法制和引导农民脱贫致富。因此建设“互联网+”工程，政府可以借助互联网在贫困地区进行传统行业的助推，利用互联网平台进行贫困地区特色产业的发展，达到更好的产业扶贫效果。但值得注意的是，采用该种治理工具应避免出现“一共而上”的问题，造成资源大量浪费。所以在借助互联网平台加强扶贫工作社会传播影响力的同时，政府也要及时出台政策进行各种投资、扶贫行为的科学引导。
3.2 “品牌化”治理工具
在引导市场组织力量进入扶贫工作领域的同时，政府还要加强“品牌化”治理工具的应用，以便在吸取社会资源的同时，使贫困地区群众的感知度得到提高，继而积极参与到扶贫工作中。具体来讲，就是政府需要制定“品牌化”的扶贫计划，因地制宜的建立扶贫品牌，如“异地扶贫搬迁”、“雨露计划”等，在加强贫困治理的同时，引导群众加强对扶贫工作的认识。为此，还要加强“品牌化”扶贫项目的宣传，促使政府治理工具得以规范化和标准化发展。值得注意的是，应避免在运用“品牌化”治理工具的过程中出现“形式主义”问题，反而引起宣传的反作用。因此，还要切实结合扶贫对象、扶贫要求和适用情境进行品牌计划的制定，确保项目切实发挥扶贫作用。例如，针对因客观地理因素造成贫困的地区，还应结合群众意愿选择具体的“品牌化”计划，在群众原因搬迁时，采取“异地扶贫搬迁”计划；在群众不愿因搬迁时，推行“防风固沙工程”、“植树造林”等计划，通过加强生态环境建设实现地区生产结构调整，促使贫困地区的基础设施得到改善，引进先进技术鼓励贫困户发展节水旱作农业，并且通过实施帮扶措施引导贫困户脱贫。
3.3 “试验田”治理工具
政府在贫困治理工作中，还要通过试点改革寻求适合的治理方法和模式，以便获得切实有效的治理成果。为达成这一目标，政府还要加强“试验田”这一治理工具的运用，即延续党政策学习的优良传统，通过设立扶贫改革试验区加快扶贫改革。实际上，在2013年到2016年期间，国家已经分别完成了6个扶贫改革试验区的建设，以达到创新扶贫政策方法和建立扶贫措施推广机制的目标。各级政府在开展“精准扶贫”工作时，也应当加强对“试验田”治理工具的应用，结合各地特点进行贫困改革试验区的设置，通过因地制宜的采取扶贫措施获得扶贫工作的开展经验，对有效的扶贫工作措施和机制进行总结归纳。从本质上来讲，“精准扶贫”并不强调进行统一扶贫，所以在“试验田”治理工具运用的过程中，只追求推动扶贫工作的标准化开展，同时为扶贫提供更多的政策、措施。因此在实际开展扶贫工作的过程中，还要结合贫困户的具体情况进行恰当选择，才能达到分类施策的扶贫目标。
4 结语
作为农业大国，各地政府应该认识到农村治则天下治，农民富则中国强。因此在政府开展贫困治理工作时，还应将目光放在农村，结合“精准扶贫”需要实现治理理念的创新，通过多元合作、吸引民众参与和开展有针对性的工作达到，精准识别、结对帮扶、精准施策的能力目标，加强对“互联网+”、“品牌化”、“试验田”等治理工具的运用，继而确保农村扶贫工作的有效开展。
本文来源：《农业开发与装备》杂志/期刊
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